MaxFM, Waingapu – Perjalanan birokrasi di Sumba Timur selama lebih kurang sepuluh tahun terakhir mengkhawatirkan. Institusi abdi masyarakat ini berada dalam persimpangan jalan. Ideal birokrasi sebagaimana yang diamanatkan bapak birokrasi Max Weber semakin jauh untuk diwujudkan. Pengelolaan birokrasi terperangkap dalam praktik Birokrasi Parkinson dan atau Birokrasi Orwel (Evers dan Schiel 1990), bahkan tidak sedikit yang mempraktikkan Birokrasi Kapitalisme (Robison 1986). Keterperangkapan ini semakin menjauh dari praktik birokrasi yang profesional, dan cenderung menjurus pada melembaganya praktik birokrasi petualang. Bahayanya, keterperangkapan ini dianggap sebagai sebuah kelaziman dan tertoleransi publik, terutama dari sudut pandang politik praktis. Sikap dan pandangan yang permisif ini telah mendegradasi peran dan fungsi birokrasi yang sesungguhnya. Birokrasi sebagai alat negara yang mengabdi dan melayani kepentingan masyarakat tidak efektif dan tidak produktif (mandul). Mandulnya fungsi birokrasi telah menciptakan kemandegan pembangunan daerah yang berdampak buruk bagi upaya perbaikan kesejahteraan masyarakat.
Anomali Birokrasi: Profesionalisme ke Petualangisme
Terjadi anomali dalam praktik mengelola birokrasi. Merit system sebagai sebuah instrumen rekruitmen pejabat tidak berjalan sebagaimana mestinya. Meskipun prosedurnya dijalankan, seperti fit and proper test tetapi keputusannya berbasis like and dislike, bahkan transaksional “kelompok kita” atau “kelompok mereka”. Keputusan yang demikian melahirkan inkompetensi dan inkompatibel dalam penempatan pejabat publik pada posisi dan kewenangannya. Minimnya terobosan dalam menjalankan layanan publik maupun menjawab aspirasi publik adalah dampak dari kebijakan yang buruk. Outputnya hanya bisa menghasilkan pejabat publik yang dapat menjalankan rutinitas tugas pokok dan fungsinya tanpa inovasi.
Sementara itu, birokrat yang masih setiap pada profesionalisme mereka dengan kompetensi dan kapabilitas yang dimiliki “dikalahkan” oleh sistem rekruitmen pejabat yang buruk. Meskipun banyak diantara mereka yang sengaja diinvestasi dengan anggaran daerah untuk mendalami keahlian tertentu. Sekembalinya, mereka menggunakan “kacamata baru” dalam menjalankan pelayanan. Mereka cenderung kritis terhadap praktik-praktik lama pelayanan birokrasi yang buruk. Sayangnya orang-orang ini justru “diasingkan” pada posisi-posisi yang tidak sesuai dengan keahlian yang dimiliki. Praktik ini mempertontonkan kekonyolan kebijakan.
Produk dari sistem rekruitmen pejabat publik yang buruk melahirkan birokrat petualang. Jabatan yang diperoleh tidak melalui proses yang akuntabel namun sekadar prosedural. Birokrat yang memanfaatkan momentum pemilihan kepala daerah guna mendapatkan keuntungan (jabatan) dan kenyaman (status quo). Membangun relasi patron-client pada calon-calon pemimpin daerah dari satu pilkada ke pilkada berikutnya. Strateginya bisa beragam, antara lain: (1) membangun kedekatan langsung dengan sang calon pemimpin, kalaupun tidak dekat biasanya mereka membangun lingkaran kepentingan yang disebut ring satu, ring dua dan seterusnya, semakin kecil angka ringnya berarti semakin dekat dengan calon pemimpin atau pepimpin; atau (2) “berteman” dengan partai politik dan anggota legislatif berpengaruh yang memiliki akses pada kekuasaan.
Pekerjaan khusus birokrat petualang menjadi “mata-mata” yang mematai rekan birokrat lain yang dianggap tidak mendukung sang calon pemimpin yang didukungnya. Praktik ini menciptakan polarisasi dalam tubuh birokrasi antara “kelompok kita” dan “kelompok mereka”. Strategi mematainya tidak main-main, bersifat masif dari kabupaten sampai level kecamatan. Bahkan sering melampaui kewenangan teritorial dan fungsionalnya. Aparat desa sekalipun yang berada diluar jangkauan kewenangan regulatif birokrasi ikut dimata-matai. Kemana arah keberpihakan mereka selama proses pilkada berlangsung? Meskipun organisasi birokrasi desa dan kabupaten memiliki undang-undang sendiri yang mengatur tata pemerintahannya. Ini merupakan praktik birokrasi Orwel yang memanfaatkan institusi birokrasi sebagai instrumen “mata-mata” untuk mengawasi seseorang tidak saja pada wilayah kerja (public) melainkan sampai pada wilayah private (Evers dan Schiel 1990).
Kelompok ini akan sibuk ketika proses pilkada berlangsung, perilakunya tidak beda dengan partai politik pada aras lokal yang kelihatan aktif pada masa Pemilu dan Pilkada. Ketika Pilkada selesai dan mendapat jabatan mereka kembali pada cara kerja status quo tanpa inovasi. Paralel dengan hal ini, segera berlangsung mutasi aparatur sipil negara (ASN) untuk mengakomodir para client, kendatipun itu tidak perlu dan tidak ada urgensinya. Praktik ini menciptakan residu birokrasi yang inkompetensi dan inkompatibel dalam keahlian dan jabatan maupun dalam menyediakan layanan publik. Merupakan contoh praktik Birokrasi Parkinson dengan cara memberikan pekerjaan yang tidak perlu (Evers dan Schiel 1990).
Bahaya Birokrat Petualang
Keberadaan birokrat petualang dalam tubuh birokrasi menghadirkan ancaman bagi pembangunan daerah.
Pertama, karena keterpilihan mereka bukan didasarkan pada profesionalitas (kompetensi dan kapabilitas), tetapi karena relasi patron client. Oleh sebab itu, ekspektasi untuk lahirnya terobosan kebijakan yang sesuai dengan dinamika perubahan daerah dan kebutuhan masyarakat sulit terpenuhi. Karakternya takut perubahan (vested interest) dan buku pintarnya petunjuk teknis dan perintah. Perubahan dianggap sebagai ancaman bagi posisinya. Menyenangi pola kebijakan yang sama dari tahun ke tahun, karena cara kerja seperti itu membuatnya merasa nyaman sekalipun tidak produktif. Prinsipnya, yang penting program atau kegiatan jalan. Tindakan kebijakannya bukan berdasarkan data, tetapi berdasarkan klaim-klaim dan kebiasaan-kebiasaan tahun sebelumnya atau mengikuti pendahulu-pendahulunya. Karakter dan pola kerja yang seperti ini berpotensi mendelegitimasi pemerintah daerah dimata publik bahkan pemimpin yang sudah terpilih secara demokratis.
Kedua, melakukan pembajakan kebijakan dan anggaran (elite capture) untuk kepentingan pribadi maupun jaringannya (Campos and Hellman 2005). Wiyono (2013) menyebutnya sebagai parasit pembangunan. Hal itu dilakukan untuk memenuhi komitmen transaksional antara patron dan client. Momentum pilkada merupakan masa konsolidasi kekuatan patron-client dan masa berseminya patron client – patron client yang baru. Pada momentum seperti ini mereka cukup sibuk membangun kekuatan dengan partai politik maupun pengusaha sehingga kadang lupa membedakan statusnya apakah sebagai ASN atau bukan? Mereka membangun komitmen transaksional dengan target utama pada kebijakan dan anggaran. Penerapan e-procurement (layanan pengandaan secara elektronik/LPSE) belum menjamin bebas dari praktik pembajakan, 80-90 persen kasus korupsi yang ditangani penegak hukum berhubungan dengan pengadaan barang dan jasa (Kompas, 21/08/2017). Menurut ICW ada banyak modus untuk mengakali sistem tersebut. Pada sistem procurement manual tidak kalah vulgarnya, misalnya mempengaruhi dan mengarahkan pemerintah desa pada vendor-vendor tertentu dalam pengadaan barang. Praktik-praktik yang menjurus pada kapitalisme birokrasi (Robinson 1986). Mustahil jika model relasi patron-client seperti ini tidak ada komitmen fee, untuk apa desa diarahkan seperti itu?
Paska pilkada berlangsung relasi patron-client akan terus dipelihara untuk memastikan aliran sumber daya mengalir dari level atas sampai level bawah tetap berjalan. Apakah dalam bentuk program dan kegiatan, bantuan modal maupun aset, bahkan sebelum proses pilkadapun sudah terjadi distribusi sumber daya. Celakanya, ketika sumber daya tersebut sampai pada level masyarakat, mereka mempersepsikan sebagai “buah” atas dukungan yang sudah diberikan dalam proses Pilkada. Mereka tidak melihatnya sebagai tanggungjawab konstitusi negara yang sudah seharusnya diperoleh dan bebas dari klaim kepentingan.
Perubahan Kepemimpin
Sumba Timur membutuhkan sebuah titik balik (turning point). Perubahan kepemimpinan yang tinggal menunggu proses de jure akan segera terjadi. Kesempatan ini menjadi titik krusial bagi pemimpin baru dan daerah ini. Apakah akan memilih untuk berubah atau tetap terjebak dalam praktik-praktik lama.
Mengapa kita butuh titik balik?
Pertama, tantangan prioritas: Kita perlu berkaca pada sejumlah indikator pembangunan yang membuat daerah ini terbelakang. Sekurang-kurangnya capaian ke-tiga kabupaten lainnya yang berada di daratan Sumba menjadi pembandingnya. Ketika berbicara tentang Indeks Pembangunan Manusia (IPM) walaupun IPM Sumba Timur masih yang tertinggi saat ini, yaitu mencapai 64,65 (BPS, 2019). Namun, rata-rata pertumbuhannya merupakan yang terendah di antara 4 kabupaten di Pulau Sumba hanya mencapai 0,3 persen. Bandingkan dengan Sumba Barat dan Sumba Barat Daya (SBD) walaupun memiliki IPM lebih rendah, namun rata-rata pertumbuhannya selama kurun waktu 5 tahun terakhir mencapai 0,7 persen. Artinya dalam kurun waktu 5 – 10 tahun kedepannya IPM kedua kabupaten ini akan melampaui Sumba Timur.
Sementara itu, rata-rata lama sekolah sebagai salah satu komposit penyusun IPM menunjukkan Sumba Timur berada didepan dari 4 kabupaten di Pulau Sumba, yaitu mencapai 6,74 tahun (BPS, 2019). Namun, rata-rata pertumbuhannya selama 5 tahun terakhir hanya mencapai 0,8 persen sudah berada di belakang SBD dan Sumba Tengah yang masing-masing mencapai 1,7 dan 2,5 persen. Artinya dalam kurun waktu 5 tahun – 10 tahun kedepan rata-rama lama sekolah di Sumba Tengah sudah berada didepan Sumba Timur, sementara SBD sudah sama dengan Sumba Timur. Perlu dicatat, bahwa rata-rata lama sekolah yang menjadi target dalam RPJMD pemerintah sebelumnya tidak bisa tercapai.
Bagaimana dengan kemampuan daya beli? Merujuk pada kemampuan daya beli per kapita untuk memenuhi kebutuhan dasar, Sumba Timur berada di belakang SBD, yaitu sebesar Rp 350.906; kemudian berturut-turut diikuti Sumba Timur Rp 331.295; Sumba Barat Rp 326.334 dan Sumba Tengah Rp 280.425 (BPS, 2019). Rata-rata pertumbuhan kemampuan daya beli SBD selama 5 tahun terakhir mencapai 12 persen, sementara itu Sumba Timur hanya mencapai 5 persen.
Ketika rata-rata pertumbuhan kemampuan daya beli disandingkan dengan kemampuan menurunkan angka kemiskinan, akan terlihat bahwa SBD merupakan kabupaten yang memiliki progresifitas rata-rata penurunan kemiskinan tertinggi yang mencapai -1,9 persen, diikuti Sumba Barat -0,7 persen. Sementara Sumba Timur justru mengalami pertumbuhan positif (kenaikan) sebesar 0,1 persen dan Sumba Tengah 5 persen. Hal ini berbanding lurus dengan indeks kedalaman kemiskin yang terus meningkat dan tertinggi di daratan Sumba yang mencapai masing-masing 6,20 dan 1,95, melampaui rata-rata NTT yang mencapai masing-masing 4,02 dan 1,05 (BPS, 2020).
Komposit penyusun IPM yang masih membuat Sumba Timur sedikit tersenyum dengan melihat rata-rata pertumbuhan usia harapan hidup. Walaupun saat ini rata-rata usia harapan hidup Sumba Timur masih yang terendah mencapai 64,5 tahun, berada jauh dibawah SBD dan Sumba Tengah dan Sumba Barat yang sudah mencapai masing-masing 68,02 tahun, 67,96 dan 66,58 tahun (BPS, 2019); Namun memiliki rata-rata pertumbuhan tertinggi selama 5 tahun terakhir yaitu mencapai 0,7 persen. Sekurang-kurangnya hal ini menunjukkan bahwa program pemerintah dibidang kesehatan sudah berada pada jalur yang kompetitif dengan kabupaten lainnya dibanding dengan sektor ekonomi dan pendidikan yang tertinggal.
Melihat berbagai keterbelakang daerah ini berdasarkan beberapa indikator pembangunan di atas, peran institusi birokrasi sebagai “dapur” pembangunan daerah perlu mengambil pembelajaran. Penempatan birokrat profesional harus menjadi prioritas jika Sumba Timur ingin berlari mengejar ketertinggalan ini. Banyangkan, untuk menaikkan nilai satu satuan IPM, Sumba Timur membutuhkan waktu lebih kurang lima tahun, sementara tiga kabupaten tetangga di Pulau Sumba mereka bisa mencapainya dalam kurun waktu lebih kurang dua tahun. Apakah ini bukan sebuah kemunduran?
Praktik Birokrasi Parkinson, Orwel bahkan Birokrasi Kapitalisme yang dianggap sebagai kelaziman selama lebih kurang sepuluh tahun terakhir saatnya diputuskan. Praktik ini hanya akan membuat daerah ini semakin tertinggal. Praktik yang demikian hanya akan menjadi ruang bagi birokrat petualang berkembang dan melembaga. Memelihara birokrat petualang hanya akan menciptakan kemunduran dan bahkan dapat mendelegitimasi pemerintah yang sudah terpilih secara demokratik dimata publik.
Kedua, tantangan mendesak (urgent). Tantangan pemimpin yang baru lebih berat dibandingkan masa transisi kepemimpinan sebelumnya. Upaya untuk mengejar beberapa ketertinggalan sebagaimana disebutkan di atas harus berhadapan dengan pandemic covid-19. Pandemic covid-19 merupakan tantangan nyata yang belum diketahui kapan berakhir. Para epidemiolog menyatakan untuk mencapai kekebalan komunitas (herd imunnity) cakupan vaksin harus mencapai minimal 60-80 persen dari jumlah penduduk. Target besar yang sulit dapat dicapai dalam waktu yang singkat. Faktanya, memasuki bulan kedua di tahun 2021 baru sebagian kecil dari pelayan publik dan tokoh masyarakat yang mendapat layanan vaksin. Sementara masyarakat umum belum sama sekali terlayani. Pertanyaannya, siapa yang akan menanggung beban hidup masyarakat yang semakin berat akibat sempitnya ruang gerak untuk mobilitas sosial dan ekonomi masyarakat?
Kesimpulannya, selama bulan-bulan kedepan bahkan sampai dengan akhir tahun 2021 kebijakan pemerintah daerah yang mendesak adalah bagaimana membangun daya tahan (resilience) diri sendiri, sosial dan ekonomi masyarakat dalam menghadapi pandemic covid-19 maupun mempertahankan penghidupan mereka (livelihood) agar tidak jatuh dalam jurang yang lebih dalam. Merupakan tantangan terberat diawal kepemimpinan bupati terpilih. Harapan untuk segera masuk pada tahap pemulihan (recovery) masih sulit untuk diwujudkan, apalagi berbicara untuk tahap percepatan (acceleration) pembangunan. Tahap pemulihan akan dapat dicapai ketika masyarakat memiliki daya tahan diri, sosial-ekonomi dan penghidupan mereka. Demikian halnya tahapan akselerasi pembangunan untuk mengejar berbagai ketertinggalana di atas yang menjadi bagian dari visi dan misi bupati untuk segera direalisasikan, hanya bisa tercapai jika tahapan pemulihan sudah bisa berjalan dengan baik.
Kembali ke “laptop”, kunci dari semua upaya perbaikan dan perubahan daerah akan bisa dicapai dengan cara mengembalikan birokrasi pada spirit birokrasi sebagai kekuatan netral yang hanya mengabdi pada kesejahteraan masyarakat. Ini merupakan hukum tertinggi yang harus dijunjung. Ini hanya bisa dicapai melalui sebuah tatakelola birokrasi yang profesional. Oleh sebab itu, memilih dan menempatkan birokrat profesional menjadi ujian pemimpin baru, apakah ingin membahwa daerah ini berubah atau melanjutkan praktik lama? (Penulis : Stepanus Makambombu, Direktur Stimulant Institute Sumba dan Dosen Tidak Tetap Univ. Kristen Wira Wacana)
